相对于此前强盛的李唐王朝，赵宋王朝在内外均可谓积贫积弱。在内部而言，终年闹穷，而且愈闹愈凶；就外部而言，积弱不振。

先论北宋。宋太祖、宋太宗通过“杯酒释兵权”等一系列措施，基本解决了地方割据的问题，重建了一个像样的中央政权，并借此统一了南方各国。但是，就对北方的异族政权而言，却是永远的伤痛。先有契丹，宋太宗两次亲征，均大败而归，甚至其死也传言为箭疮所致。再有西夏，即使是范仲淹、韩琦那样的名臣到陕西主持兵事，也只能是以合议了事。待金兴起，连宋灭辽，终有靖康之耻，徽钦二帝及后妃、太子、宗戚三千人被虏，北宋灭亡。

次论南宋。高宗被金追至海上，终在临安建立南宋朝廷，虽有所谓孝宗朝中兴，但对金称臣，称金主为“叔父”、“伯父”，岁贡金银、绢。即使在刘錡顺昌大捷、岳飞郾城大捷之后所达成的合议，也是如此。最后，也终于为蒙元所灭。

再论原因。一是“中央集权过甚，地方事业无可建设”。如地方官分“亲民”、“厘务”两种。亲民官全由京朝官差遣，不设正官。而厘务官专治一事，直属中央。因此，所有的地方官，在性质或名义上，均全属中央，而没有正式特设的地方官负责。尤其是在各路设转运使，令地方金谷财货全集中央，不使地方有余财。带来的结果就是，靖康蒙难，“心脏受病，而四肢便如瘫痪不可复起”。

二是“冗兵”、“冗吏”导致财政不堪重负。就北宋而言，由于当时北方粮食依赖于漕运，故京城不得不定于开封，直接暴露于北方游牧民族铁骑的威胁之下，故而京师不但需要从地方调集精兵拱卫京师，而且还需要恪守收复北方失地的祖训，导致冗兵无法裁撤。而依赖士人阶层进行统治，“与士大夫共治天下”，也导致冗吏无法减少。

三是就南宋而言，高宗由于畏惧金人送回钦宗，争夺其帝位，故而在大捷之后仍力主合议。就财政而言，一边要屈膝求和，为奉岁贡，只有敲脂剥髓；另一方面，为养兵自守，则财政负担可想而知。

从赵宋朝廷对士大夫的态度而言，有惩于唐末和五代十国藩镇割据、军人专政的前车之鉴，宋王朝历世相传的一个家训就是不能再让军人操握政权，优待士大夫，永远让文人压在武将的头上。如宋太祖谓赵普：“五代方镇残虐，民受其祸。朕今用儒臣，分治大藩，纵皆贪浊，亦未及武臣之十一。”又太祖有誓约，藏之太庙，云：“不杀大臣及言事官。”（钱穆书第540页）而之所以优待文人，其缘由在于，政权的建立，必须要有相应的社会基础。而赵宋王朝建立时，一方面既不像李唐王朝那样可以恃关陇集团和山东门第为社会基础；另一方面，又害怕唐末五代以来的骄兵悍将随时可以颠覆其政权。在这种形势下，他们需要得到士人对新王朝的认可。（余英时书，第205页）

按钱穆的说法，“宋初文臣，出五代南唐之遗，皆猥琐浮薄，无堪建树”。唐时宰相与天子坐而议事，到宋初变为上奏。但是，历经五代十国的社会动乱，天下思定，而军阀的割据混战，也令社会普遍呼吁文人阶层复出，重整社会秩序。赵宋王朝重整、重视科举取士，使得普通的士人，可以经由读书、科举这一途径，一举而进入权力中枢，有机会实现其抱负，也增强了士人阶层对于重建社会秩序的责任感。（余英时书，第211页）就科举取士而言，陈寅恪将唐代进士概括为“放浪不羁”、“浮薄”，对国家政权毫无认同感，黄巢进逼潼关，仍然“领取嫦娥攀取桂，任从陵谷一时迁”（余英时书第20页，引黄宗羲语）。宋代士人，则“以天下为己任”。

缘由在于。李唐王朝，以门第为基础，门第中人也以为“天下”是他们的。而出身寒门的进士，平时为门第中人轻鄙，存在严重的自卑感，未及第前“干谒”乞怜，及第后则轻狂自大。不但不可能有宋代士人那样“担当天下”的意识，甚至也不可能对李唐王朝产生真正的认同感。（余英时书，第214页-第216页）而在宋代，门第制度已经基本不复存在，在士这一群体内部，已经没有“门第之士”和“寒微之士”的区别，只要取得进士身份，成为“士大夫”之后，其权力是一样的，其所负的责任也是一样的。相应的主体意识就这样发展起来了。

而士大夫作为政治主体意识的显现，我们所熟悉的即是范仲淹“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”。实际上，最为突出的则是王安石，其在《虔州学记》中曰，“士”之“道隆德骏者……虽天子北面而问焉，而与之迭为宾主”。就他个人而言，与神宗皇帝，“安石性刚，论事上前，有所争辩时，辞色皆厉，上辄改容，为之欣纳。”（余英时书第225页，引陆佃《神宗皇帝实录叙》）而他们的政治意识，也不限于国家大事，而是“儒者在朝则美政，在下位则美俗”。如张载门人吕大钧、吕大临兄弟，在关中建立“乡约”，实践张载“纵不能行之天下，犹可验之一乡”的思想。（余英时书第218页）

宋初，并无国是一说，在皇帝之下，杂用各派大臣，令其相互牵制，最终皇帝决策。如曾公亮对神宗说，“真宗用寇准，人或问真宗，真宗曰：且要异论相揽，即不敢为非。”仁宗朝，针对有人劝其收揽权柄 ，凡事皆从中出，勿令人臣弄威福，仁宗曰：卿言固善。然措施天下事，正不欲专从朕出。若从朕出，皆是则可，有一不然，难以遽改。不若付之公议，令宰相行之。行之而天下不以为便，则台谏公言其失，改之为易。也就是说，朝廷用人，兼纳各派，令其相互牵制，而君权超于党派之上，发挥最终仲裁者的作用。而就体制而言，宋代祖法，台谏官必由皇帝任命。如仁宗言：“宰相自用台官，则宰相过失无敢言者。”

但是，在神宗决心变法之后，情势发生了变化。就变法而言，在士大夫中，存有革新守旧之争，代表人物分别为王安石、司马光。神宗要推进改革，就需要解决路线之争，否则群议汹汹，改革将难以推进。而国是的定夺，正是为了这一问题的解决。

国是之说，源于刘向《新序》卷二《杂事二》。其要点在于，国是应由皇帝与士大夫共定。而国是自身，即是现代体制中的“最高国策”或“正确路线”。而国是一定，自然不能再“异论相揽”。北宋一朝，神宗变法之后，国是就是王安石新法。其后宣仁太后、钦圣太后听政，是对这一国是的反动；而哲宗“绍述”神宗之“圣”的“绍圣”，徽宗绍述，则是对这一国是的继承。南宋一朝，国是为和、守还是战，最早由李纲提出。而和议国是，则由高宗、秦桧共定。

国是在政治上的主要影响如下：一是宰相要对国是负责，与国是共进退。因此，宰相一定会千方百计维护其国是。如神宗死后，宣仁太后听政，推翻变法国是，而后蔡确罢相。哲宗绍述神宗之圣，也尽罢守旧派的元祐党人。在南宋高宗一朝，秦桧为相，也是以议和这一国是为基础。因此，在《遗表》中，临死还念念不忘“谨国是之摇动”。

二是国是确定后，皇帝、执政大臣均不可违背，进而也就成了党争排斥异己的利器。如《宋史》卷四七二《蔡卞传》云：（绍圣）四年（1097），拜尚书左丞，专托“绍述”之说，上欺天子，下胁同列。王安石也以“正邪分别敌我”，司马光一派则以“君子小人”分辨敌我，从道德上攻击政敌。更甚的则是，蔡京在崇宁朝以正上、正中、正下及邪上、邪中、邪下分别敌我大臣，各依等级定赏罚。最终的结果，就正如朱熹所言，“惟其不合于天下之所同，而强欲天下之是之也，故必悬赏以诱之，严刑以督之，然后仅足以截制士大夫不齐之口，而天下之真是非，则有终不可诬者矣”。

三是成为权相打破成法，控制台谏，打击异己的工具。神宗为了消弭朝廷上反对新法的议论，将推荐台谏之权付与王安石。后世的权相，如秦桧、韩侂胄，即利用所控制的台谏排斥异己。如朱熹的父亲朱松，即被秦桧的台谏爪牙以“怀异自贤，阳为辞逊”之罪而辞之外郡；而朱熹自己在六十七岁这一年，也被韩侂胄的台谏斥为“伪学”，以“落职罢祠”结束了他的崎岖宦途。（余英时书，第245页至第249页）